Iniciativas

Iniciativa de reformas a la Ley Orgánica del Poder Legislativo y a la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato, para que el Congreso no emita ya recomendaciones sobre montos máximos de remuneraciones a integrantes de los Ayuntamientos

18 noviembre, 2021 /

DIPUTADO ARMANDO RANGEL HERNÁNDEZ

PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA DE LA LXV LEGISLATURA DEL  HONORABLE CONGRESO DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE GUANAJUATO

P R E S E N T E

La proponente y quienes con ella suscriben la presente, Diputadas y Diputados, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional con fundamento en lo dispuesto en el numeral 56 fracción II de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; así como por lo establecido en los artículos 167, fracción II, 168 y 209 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, nos permitimos presentar  y someter a la consideración de esta Honorable Asamblea, la presente iniciativa con proyecto de Decreto por el que se derogan la fracción X del artículo 112 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato y se deroga el articulo 81 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato, a efecto de fortalecer la libertad y autonomía del Municipio, bajo el tenor de lo expuesto en la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Definido por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, “los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre”.

Añadiendo de manera precisa que: los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

Concordantemente, el artículo 106 de la Constitución Política del Estado Libre Y Soberano de Guanajuato, define al Municipio Libre, es la base de la división territorial del Estado y de su organización política y administrativa, es una Institución de carácter público, constituida por una comunidad de personas, establecida en un territorio delimitado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, autónomo en su Gobierno Interior y libre en la administración de su Hacienda.

Atendiendo a la definición del diccionario jurídico mexicano editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, señala que: el Municipio es la organización político administrativa que sirve de base a la división territorial y a la organización política de los estados miembros de la Federación, que integran la organización política tripartita del Estado Mexicano: Municipios, Estado, Federación.

De acuerdo con la definición de López Sosa el municipio mexicano es el primer nivel de gobierno con capacidad jurídica política y económica para alcanzar sus fines y está conformado por una asociación de vecinos asentada en un territorio, circunscripción territorial que sirve de base para la integración de una entidad federativa[1].

De manera aún más precisa Don Ignacio Burgoa Orihuela[2] postula que el Municipio es la institución jurídica, política y social, que tiene como finalidad organizar a una comunidad en la gestión autónoma de sus intereses de conveniencia primaria y vecinal, que está regida por un consejo o Ayuntamiento, y que es con frecuencia la base de la división territorial y de la organización tanto política como administrativa de un Estado.

Ya desde su obra la política Aristóteles afirmaba, respecto de la ciudad, que era la primera comunidad a su vez de que resulta de muchas familias cuyo fin es servir a la satisfacción de necesidades que no son meramente las de cada día, y ese es el municipio.

Según el maestro Carlos Quintana Roldán[3] los elementos fundamentales del municipio son:

  1. a) el territorio;
  2. b) la población;
  3. c) el gobierno;
  4. d) la relación de vecindad; y
  5. e) la autonomía.

Y es precisamente la autonomía el elemento que brinda una causa eficiente a este primordial orden de gobierno, pues de que pueda conducirse con libertad y contar con la potestad de definir sus normas así como de administrar sus recursos depende que pueda cumplir con sus objetivos tendientes a mejorar la vida comunitaria de sus habitantes.

En el sentido clásico se entiende autonomía como la potestad que dentro del Estado puede ejercer una entidad para elegir sus propios intereses, con las particularidades de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno que le son propios.

En un sentido más preciso, y moderno, entendemos, ya en específico, a la  autonomía municipal como el derecho del municipio para que dentro de su esfera de competencia elija libremente a sus gobernantes, se otorguen sus propias normas de convivencia social, resuelvan sin la intervención de otros poderes u ordenes de gobierno, los asuntos propios de la comunidad; contando además, con renglones propios de tributación y libre disposición de su hacienda y finalmente que estas prerrogativas estén definidas y garantizadas en el ordenamiento supremo.

Autonomía es un concepto de filosofía y significa o expresa la capacidad para darse normas uno mismo sin influencia de presiones externas o internas. Es un sinónimo de autogobierno de individuos o de asociaciones; es sinónimo de autoorganización, de autodeterminación, pero es, además, y señaladamente la capacidad de valerse por sí mismo.

Mientras que la autonomía política es la facultad o potestad ejercida por un ente concerniente a la toma de decisiones y proposición de normas encaminadas a la consecución de sus objetivos.

            A su vez, esta autonomía del municipio tendría, entre otras, dos principales dimensiones fundamentales, la administrativa y la financiera, la primera; se concibe como la capacidad de planificar, organizar, dirigir y controlar su estructura orgánica y sus recursos, así como llegar a acuerdos y tomar decisiones para obtener los resultados propuestos con la mayor eficacia y eficiencia, mientras que, la segunda:  sería la facultad del Ayuntamiento de autodeterminarse en lo relacionado con la obtención, gestión y el gasto de su hacienda pública.

Así, la autodeterminación de que goza el municipio para el manejo de su hacienda pública deviene de una razón de orden público y que está plasmada de manera expresa en la arquitectura o diseño constitucional a qué se refiere la fracción IV último párrafo del artículo 115 Constitucional.

Por lo que sus alcances no se encuentran sujetos a interpretación, dado que con toda precisión y claridad la norma constitucional establece que las leyes de ingresos, en tanto que leyes, serán aprobadas por las legislaturas de los estados;  pero no corren la misma suerte los presupuestos municipales de egresos, ya que, sin ambages, y de manera muy precisa, se establece, en el último párrafo de la fracción IV del artículo 115, que los mismos se aprobaran por los ayuntamientos, es decir única y exclusivamente por este orden de gobierno y aún más allá, se establece que dentro de dichos presupuestos estará incluido el desglose de los tabuladores de las remuneraciones que habrán de percibir los servidores públicos municipales.

Estableciéndose al efecto como única limitante el no rebasar los extremos señalados por el artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en donde se establecen las normas generales respecto a la equidad y anualidad de las remuneraciones.

Así pues y dado que no se requiere un acto de interpretación o integración de la norma, debe aceptarse sin cortapisas que no existe atribución alguna en el diseño constitucional para que las legislaturas de los estados puedan establecer normas respecto a la conformación del presupuesto de egresos de los municipios, más allá de las reglas generales que de manera heteronoma se establecen para todos los municipios en la ley de hacienda de ese nivel y que tiene como objeto sólo regular y dar orden, de la mano con las disposiciones contenidas en la Ley para el Control y Ejercicio de los Recursos Públicos, las finanzas del Estado y de los municipios, pero de ninguna manera tiene la potestad de regular de manera específica ni el gasto ni tampoco los tabuladores salariales del orden municipal, pues ello rompería el esquema que le busca el poder reformador de la Constitución de brindarle autosuficiencia bajo principios de libre disposición y aplicación de sus recursos para el cumplimiento de sus fines públicos.

En ese sentido resulta relevante lo resuelto en la controversia constitucional 4/98, en razón de la cual el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aprueba la tesis número 5/2000 que es concordante con este aserto que se viene sosteniendo y que para mayor claridad a continuación se inserta.

Tesis

 

Registro digital: 192331

Instancia: Pleno

Novena Época

Materia(s): Constitucional

Tesis: P./J. 5/2000

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

Tomo XI, Febrero de 2000, página 515

Tipo: Jurisprudencia

 

HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).

En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos.

Controversia constitucional 4/98. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Puebla y otros del mismo Estado. 10 de febrero de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: Mariano Azuela Güitrón y José de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Osmar Armando Cruz Quiroz.

El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy diecisiete de febrero en curso, aprobó, con el número 5/2000, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a diecisiete de febrero de dos mil.

Y resulta de mucho valor, además de ilustrativo, el complementar el argumento que se viene señalando y en tanto que las legislaturas de los estados sólo tienen la atribuciones de fijar bases generales, pero que no la tienen para intervenir o regular lo que concierne a la vida interna y autonomía municipal, como queda de manifiesto en la jurisprudencia que a continuación se inserta y en que se precisa el contenido y el alcance de la facultad reglamentaria así como del ámbito de competencia de los propios municipios.

Tesis

Registro digital: 176929

Instancia: Pleno

Novena Época

Materia(s): Constitucional

Tesis: P./J. 132/2005

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

Tomo XXII, Octubre de 2005, página 2069

Tipo: Jurisprudencia

MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA.

A raíz de la reforma constitucional de 1999 se amplió la esfera competencial de los Municipios en lo relativo a su facultad reglamentaria en los temas a que se refiere el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; derivado de aquélla, los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) el reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona similarmente a los derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal y de los expedidos por los Gobernadores de los Estados, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de innovación está limitada, pues el principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida; y b) los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen una mayor extensión normativa, ya que los Municipios, respetando las bases generales establecidas por las legislaturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras, pues los Municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos -lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado-, pero tienen el derecho, derivado de la Constitución Federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, extremo que se consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la citada fracción II.

Controversia constitucional 14/2001. Municipio de Pachuca de Soto, Estado de Hidalgo. 7 de julio de 2005. Unanimidad de diez votos. Ausente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretarias: Mariana Mureddu Gilabert y Carmina Cortés Rodríguez.

El Tribunal Pleno el once de octubre en curso, aprobó, con el número 132/2005, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a once de octubre de dos mil cinco.

Así, la Constitución Particular del Estado define que el Gobierno del Estado es republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio libre[4].

Y esto debe resaltase, la característica de libertad de que debe estar de investido el orden de gobierno municipal, que no es otra cosa que a potestad de llevar a cabo o no una determinada acción a partir sólo de la propia voluntad, es decir es la facultad de actuar y que está regida por la justicia.

Históricamente y en especial desde las revoluciones burguesas de los siglos XVIII y XIX suele estar unida  la libertad, de manera indisoluble, a los conceptos de justicia y de igualdad.

Y es en ese sentido de un ámbito de autonomía, libertad, justicia, igualdad de trato y dignidad propia que la Carta Magna ha determinado que: “La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado[5]”.

Lo que solo debe entenderse en el preciso sentido de lo que el diseño y la arquitectura constitucional del Estado Mexicano implica, esto es que todo aquello no está expresamente reservado a la Federación se entiende competencia del Estado y que aquello que específicamente se concede al orden municipal no puede ser arrogado o interferido por otro orden de gobierno y en la misma tesitura por cualquier otro órgano o poder de gobierno de otro nivel, salvo en los casos estrictamente excepcionales que la propia norma establece.

Así, tenemos la potestad de definir el manejo de la Hacienda Pública Municipal corresponde sólo y de manera exclusiva, al propio orden de gobierno municipal y si con respecto a la materia presupuestal hay alguna potestad que corresponda al orden de gobierno de las entidades federativas, es la atribución de las legislaturas locales de aprobar las leyes de ingresos de los municipios, y desde luego la vigilancia del gasto publico[6], pero en toda la estructura legal no existe una atribución expresa que le permita al orden estatal del manejo del presupuesto del municipio.

Ahora bien la potestad del ejercicio de la soberanía popular de los Guanajuatenses, que representa el Poder Legislativo del Estado se expresa por las atribuciones de ordenar la vida comunitaria a través de normas generales (legislar), vigilar la adecuada utilización de los recursos públicos (fiscalizar) y representar a la sociedad (gestionar y dar voz a los ciudadanos).

Esas atribuciones se ponen de manifiesto en la expresión del artículo 57 de la Constitución Particular del Estado que define que las resoluciones del Congreso tendrán el carácter de Leyes, Decretos o Acuerdos.

Y en el mismo sentido, el articulo 204 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato precisa que:

“Artículo 204. Toda resolución que dicte el Congreso del Estado tendrá el carácter de ley, decreto o acuerdo.

Las leyes, decretos e iniciativas al Congreso de la Unión se comunicarán al titular del Poder Ejecutivo del Estado. Asimismo, se comunicarán los acuerdos y se solicitará su publicación cuando así lo estime conveniente el Congreso del Estado.

Se entiende por:

  1. Ley: Toda resolución del Congreso del Estado que otorgue derechos e imponga obligaciones a la generalidad de las personas;
  1. Decreto: Toda resolución del Congreso del Estado que otorgue derechos e imponga obligaciones a determinadas personas;

III. Acuerdo: Toda resolución del Congreso del Estado que por su naturaleza no requiera de sanción, promulgación y publicación, en su caso; salvo que éste estime conveniente su publicación; y

  1. Iniciativas al Congreso de la Unión: Toda propuesta de reformas a la legislación de orden general o federal que se formulan de conformidad con la fracción III del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.”

Y es el caso que lo establecido en la fracción X del artículo 112 de la esta propia Ley Orgánica del Poder Legislativo y corroborado por el artículo 31 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato establece una figura que trasciende la naturaleza de las resoluciones que el Congreso puede emitir según lo establecido en los ya citados artículos 57 de la Constitución Local y precisado en el 204 de la Norma Orgánica del Legislativo, pues es el caso que emite un acuerdo que reviste la forma de una recomendación pero cuyos efectos buscados son los de un Decreto manifestado en la forma de una recomendación.

Una recomendación que pese a estar sancionada y publicada no tiene carácter impero-atributivo, es decir no goza de efectos vinculatorios ni crea lazos obligatorios, por lo cual, lo que se esta emitiendo es una norma de carácter imperfecto y que solo representa una fijación de intención o buenos deseos solamente.

Determinaciones que sólo tienen un carácter impositivo y que no tienen efectos de orden público y máxime considerando que si los tuviera representaría la invasión del ámbito de gobierno municipal, pues implicaría incidir en el manejo de la Hacienda Pública Municipal.

Ahora bien y solo a guisa de ejemplo, de la razón que anima a esta exposición, quisiéramos poner de manifiesto, que en el dictamen de la Comisión de Hacienda y Fiscalización de esta LXV Legislatura local,  en que se establece la recomendación sobre los montos máximos de las remuneraciones de los integrantes de los Ayuntamientos del Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal 2022, y que fue aprobado por el Pleno del Poder Legislativo, y en el apartado específico denominado Alcance de la norma y que obra a foja 3, de manera expresa se dice: “Alcance de la norma. Como ya lo apuntamos, la unidad normativa carece de efectos jurídicos para los destinatarios, su naturaleza es de mera `«recomendación«.” Lo que convierte a la disposición normativa en inoperante y frívola[7] .

Esta afirmación viene precedida, renglones antes de la reiteración al respeto al Gobierno Municipal, en la orientación de su gasto público, como ejercicio responsable del principio de libre administración hacendaria, entendiendo la Hacienda, fundamentalmente, como la idea de los recursos económicos, esto es el numerario con el que cuenta la municipalidad para proveer a su propia existencia y atender sus funciones bajo un ámbito de autonomía. Esto es, el libre ejercicio de sus recursos, de su patrimonio.

Por lo que las ya citadas prescripciones de los artículos 112 fracción X de la Ley Orgánica  del Poder Legislativo de Guanajuato y el correlativo expresado en el 81 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al ser sólo expresión de buenas intenciones y la persistencia de tratar al  municipio como el orden de gobierno menor de edad que precisa tutela y por ello hasta podría calificarse de frívolo.

 Por lo que proponemos la derogación de ambas disposiciones de la legislación local, dado que trascienden lo que debe ser la labor sustantiva del Poder Legislativo y abona al pleno respeto y fortaleza del orden de gobierno municipal, que es el primer respondiente ante la ciudadanía.

Por lo que, en cumplimiento de los extremos previstos en el artículo 209 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, los que la presente suscribimos, consideramos que, de aprobarse la presente, se tendrían los siguientes benéficos impactos:

JURÍDICO

En el ámbito jurídico, se está reconociendo un derecho fundamental del orden de gobierno municipal, brindándole la plena libertad y autonomía para el manejo de su hacienda pública, a la vez que se elimina una facultad del Poder Legislativo que trasciende las que le son inherentes, que lo son legislar, representar a la sociedad y fiscalizar el adecuado uso de los recursos públicos,  pues se trata de una norma que genera una acción no vinculatoria sino simplemente de una declaración de buenos deseos.

SOCIAL

En el ámbito social se está construyendo una base para que haya un desarrollo de la deontología en el gobierno municipal bajo una más eficiente responsable administración de su Hacienda para equilibrar las condiciones ancestrales de inequidad con que se ha tratado a este nivel de gobierno.

ECONÓMICA

En materia económica no tiene impacto pues no genera.

PRESUPUESTAL

En materia presupuestal, el impacto solo es el adecuado reconocimiento a plenitud del manejo de la hacienda municipal sin directrices tutelares de otro orden de gobierno, con la responsabilidad que implica a quienes dicha potestad ejercen. Y no genera ninguna carga presupuestaria adicional.

Siendo así, que, en mérito de lo expuesto y fundado, nos permitimos someter a la consideración del H. Congreso del Estado la siguiente INICIATIVA DE REFORMA CONSTITUCIONAL CON PROYECTO DE DECRETO, en los términos siguientes:

Articulo Primero.- Se deroga la fracción X del artículo 112 de la Ley Orgánica  del Poder Legislativo de Guanajuato, manteniéndose el resto del artículo como hoy se encuentra, para quedar como sigue:

Artículo 112. Corresponde a la Comisión de Hacienda y Fiscalización, el conocimiento y dictamen de los asuntos siguientes:

Fracciones I a IX. … Permanecen en sus términos

  1. SE DEROGA;

Fracciones XI a XV. … permanecen en sus términos.

Articulo Segundo.- Se deroga el artículo 81 Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato, para quedar como sigue:

Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato

 Artículo 81.- SE DEROGA

TRANSITORIOS

ARTÍCULO ÚNICO . – El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado.

Debido a lo anteriormente expuesto y fundado, solicitamos a Usted dar el trámite debido conforme a la Ley de la materia la presente iniciativa.

 

Guanajuato, Guanajuato a  16 de noviembre  de 2021

ATENTAMENTE

DIPUTADA RUTH NOEMI TISCAREÑO AGOITIA

DIPUTADO ALEJANDRO ARIAS ÁVILA

DIPUTADO GUSTAVO ADOLFO ALFARO REYES

DIPUTADA YULMA ROCHA AGUILAR

 

[1] Lopez Sosa, Eduardo. Derecho municipal mexicano. UNAM, México, 1999

[2] Diccionario Jurídico Burgoa

[3] Quintana Roldán, Carlos. Derecho Municipal. México, Ed. Porrúa 2000

[4] Artículo 32 Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guanajuato.

[5] Art. 115 fracción I Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

[6] Artículo 63 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guanajuato

[7] https://congresogto.s3.amazonaws.com/uploads/orden_archivo/archivo/22281/06_Propuesta_remuneraciones_integrantes_ayuntamientos_2022.pdf